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财政部推动PPP规范运行 更好撬动社会资本

2022年11月22日       点击:  58  次


近日,财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》,从PPP模式适用范围、社会资本资质、存量资产转让、绩效履约管理、项目合同审查等方面进行明确,旨在推动政府和社会资本合作(PPP)模式规范发展、阳光运行。


专家表示,PPP模式拓宽了融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。《通知》通过总结近几年PPP项目在发展过程中的经验,从“做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性负债风险、保障阳光运行”四方面为PPP模式指明了发展方向,对更好撬动社会资本、保障PPP项目平稳运行及公共服务提质增效具有重要意义。

做好PPP项目前期工作严把入口管

改革开放之后,PPP模式作为以吸引外商投资为主要目的的一种项目融资方式引入我国。近年来,PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。截至今年第三季度,全国PPP综合信息平台管理库累计入库项目10331个、累计投资额达16.5万亿元,我国成为世界上规模最大的PPP市场。

为更好从源头把好项目入口关,《通知》指出,要充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围,对属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目,可采用PPP模式实施,优先实施具有强运营属性、长期稳定经营性收益的项目。

针对开展PPP项目财政承受能力论证,《通知》延续现有政策要求,进一步明确省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任,严守一般公共预算支出10%红线的要求。山东省政府投融资管理中心主任唐宁表示,近年来,一大批优质项目相继落地,PPP在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥了积极作用。但在实践中也出现了泛化滥用PPP甚至借PPP名义变相举债等问题。《通知》通过对部分市场、行业困惑的逐一给回应,进一步凝聚共识,稳定市场预期,推动PPP事业行稳致远。

《通知》强调,跨地区、跨层级PPP项目的财承论证应合理规划和分担支出责任,严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式,规避财政承受能力10%红线约束;审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率,严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任。

此外,在项目库管理方面,《通知》清晰界定了各级财政部门的管理职责,明确PPP项目库项目要坚持“属地管理”原则,由地方财政部门负责本级PPP项目的入库审核、动态调整、监督管理以及项目信息的录入、更新、筛查等工作,并对本级入库PPP项目的规范性以及项目信息的真实性、完整性、准确性、及时性负责。省级财政部门要对辖内项目库项目管理负总责,切实加强项目变化审核把关,及时跟踪项目进展,确保履职管理到位。

规范运作是PPP高质量发展的内在要求

长期以来,社会各界广泛关注PPP项目社会资本资质问题。此次《通知》强调,保障社会资本充分竞争。项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则,依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体作为社会资本方平等参与PPP项目。

山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋表示,这一规定为项目创造了更加公平的竞争环境,有利于通过充分竞争,引入优良的社会资本方,从而提升项目运营效率,相关要求也是对财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》等文件的细化,更有利于引入优良的社会资本方,同时有助于发挥PPP模式投建运一体化优势。

尤其需要关注的是,《通知》强调,地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业(上市公司除外)可以代表政府方出资参与PPP项目,不得作为本级PPP项目的社会资本方。地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理,防止内幕交易、关联交易,防止政企权责不清和地方保护主义。

针对存量资产转让项目运作问题,《通知》也明确,拟采用转让-运营-移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目,应具有长期稳定经营性收益,严格履行国有资产评估、转让程序,合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”,不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

此外,《通知》要求,政府方和社会资本方应当依据合同约定按时足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本,不得以任何方式抽回、挪用。政府方应带头诚信履约,维护良好营商环境,不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式,拖欠政府付费。

“这有助于提升政府公信力,推进政府治理体系和治理能力提升,对提振社会资本方投资信心有重要作用。”连国栋认为。

严防隐性债务风险保障项目阳光运行

围绕强化PPP风险防控特别是严防隐性债务风险,《通知》对项目合同审核、项目执行信息复核和项目预算管理提出了要求。专家表示,PPP项目合同是约定政府方和项目公司(社会资本)权利义务的核心,做好项目合同的前置审核与监管,有助于严防新增隐性债务风险、保障PPP全生命周期规范实施。

针对项目合同审核,《通知》要求,地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查,严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。

唐宁认为,《通知》厘清了PPP与隐性债务风险的明确界限,并再次重申规范的PPP项目不是政府隐性债务,提出要加强项目合同审核、执行信息复核、项目预算管理等要求,将规范的PPP项目与有可能增加隐性债务风险的不规范行为划清界限,牢牢守住了不新增地方政府隐性债务风险的底线。

为保障项目阳光运行,《通知》要求地方财政部门应依托全国PPP综合信息平台,加快推动PPP项目全生命周期信息公开,压实项目各参与方信息公开责任,强化项目信息动态更新,真实、完整、准确、及时反映项目实施进展情况,保障社会公众知情权,主动接受审计监督、社会监督。与此同时,《通知》要求,省级财政部门应组织辖内市县财政部门定期、据实做好入库PPP项目的财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新,动态反映PPP项目财政支出责任情况,切实发挥财政支出责任监测预警机制作用。

北京市中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍表示,作为PPP项目监管的有力手段,一直以来财政部PPP项目库在推行规范和信息公开方面都起到了举足轻重的作用。此次《通知》在项目库信息公开方面特别强调对于入库项目财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新,以实现对于PPP项目财政支出责任情况的动态反映,也能够从侧面反映地方政府的诚信履约能力,督促政府维护良好的营商环境。


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