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地方财政大变局!国发20号文:地方债务问题由省揽总权、负总责!

2022年06月16日       点击:  421  次


6月13日下午,中国政府网公布下列重磅文件,信息量很大。关注要点:

1、化解债务风险,切实降低市县偿债负担,坚决查处违法违规举债行为。
2、健全地方政府债务限额分配机制,一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配,专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配。
3、完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。
4、强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束,坚决遏制地方政府隐性债务增量


指导意见精神概括:省级政府对省域财政问题揽总权及负总责,自力更生,地方政府不得增加隐性债务。


6月13日,《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见 国办发〔2022〕20号》发布,进一步理顺省以下政府间财政关系,建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制,促进加快建设全国统一大市场。


《意见》提出,基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区,应逐步提高省级收入分享比例增强省级统筹调控能力;

适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域(流域)生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权

将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权;

在财政收入划分方面,《意见》提出,将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例;将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。

对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入,可作为省级收入也可在相关市县间合理分配。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外,逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法

除国家另有规定外,逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策,确需支持的通过规范的转移支付安排;

对于基层"三保",《意见》要求,围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标,调整省以下转移支付结构,优化横向、纵向财力格局,推动财力下沉;坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励,全面落实基层“三保”责任。

单独设立财政管理机构的开发区,参照实行独立财政管理体制,预决算纳入同级政府或设立该开发区地方政府的预决算并单独列示

对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县,可纳入省直管范围或参照直管方式管理,加强省级对县级的财力支持;

将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围

本次国办发文推动省以下财政体制改革,对于地方财政收入分配格局影响巨大。在土地财政滑坡、基层财政压力加大的背景下,此次国办发文对于地方财政收入有何影响?基层"三保"权责如何划分?

此外,针对地方政府债务管理,《意见》明确,坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责,省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责;落实省级政府责任,按属地原则和管理权限压实市县主体责任,通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险,切实降低市县偿债负担,坚决查处违法违规举债行为。强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束,坚决遏制地方政府隐性债务增量

值得注意的是,上述文件未提及债务展期、债务重组,对于加强地方政府债务管理方面,要求通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险,切实降低市县偿债负担,同时强调坚决查处违法违规举债行为,对于地方政府平台化债有何影响?

今年,受到地产市场低迷的影响,地方政府土地出让金收入规模预计要比预算方案原定规模减少2万亿元。事实上,去年下半年以来,随着地产企业违约增多,地产企业缺少拿地的能力与动机。很多地方就已经出现土地拍卖困难的现像。


地方政府则通过自己控制的融资平台顶替市场化的地产企业,在一级市场拿地。这种情况下的土地出让收入对于地方财政并难有实质性的贡献。当前经济下行,很多地方的财政一般预算收入也出现较大幅度的下滑。有很多地方一度传出公务员工资福利调降的新闻。另一方面,应对疫情需要资金投入,拉动经济增长需要兴建基础设施同样需要资金投入。地方政府的财政压力巨大。


在稳住经济大盘的电视会议上,中央明确表示,中央对于地方政府的财政支持已经在今年财政预算方案当中体现,今年中央对于地方政府的转移支付力度空前。后面各地的财政问题需要自己想尽办法解决,难以从中央获得额外的支持。国务院办公厅今天的指导意见可以看作是中央给予地方以方式方法上的指导和精神上的支持。


指导意见共有15条具体内容。合理划分省以下各级财政事权。明晰界定省以下各级财政支出责任。参照税种属性划分收入。明晰界定省以下各级财政支出责任。规范收入分享方式。适度增强省级调控能力。厘清各类转移支付功能定位。优化转移支付结构。科学分配各类转移支付资金。


建立财政事权和支出责任划分动态调整机制。稳步推进收入划分调整。加强各类转移支付动态管理。规范各类开发区财政管理体制。推进省直管县财政改革。做实县级“三保”保障机制。推动乡财县管工作提质增效。加强地方政府债务管理。


整体而言,指导意见强化了省级政府相对省级以下政府在财政方面的话语权,体现出一种财权向上集中的政策趋势。三十年前的分税制改革基本上确定了当前财政制度。分税制相对之前财税包干制,是一种财政集权


自2000年以后,土地出让收入规模变得可观起来,加上从2008年以来,地方融资平台兴起,地方政府的财权得到扩张,对于此前的央地财权分配格局形成了挑战。近些年来,中央对于地方政府隐性债务的治理,可以视为是对地方财权扩张的一种应对。中央的指导文件对于省级政府的同样体现出来财权上收的要求。同时,也体现出来省政府对于本省财政问题总负责的要求。


与分税制改革不同,指导意见的大部分内容对于省级政府并没有提出明确的指令要求,省政府仍然掌握省级以下财政体制的主导权。


唯一有一条值得关注的是“加强地方政府债务管理”,这条内容与中央与治理地方政府隐性债务一脉相承,而且涉及的不止是省级以下财政,还有中央财政。看来,政府隐性债务问题这一红线及地方政府遵守财政制度这一铁律,无论什么情况下,都无法突破或变通。


这条内容有一个具体的表述是“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责,省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束,坚决遏制地方政府隐性债务增量” 这个表述也解决了之前市场关于“强省弱平台”与“弱省强平台”,谁优谁劣的问题


很显然强省弱平台要更优。

因为平台无论强弱,出了问题省级政府都要负责。


另外,指导意见当中还有如下的内容表述:对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县,可纳入省直管范围或参照直管方式管理,加强省级对县级的财力支持;将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。这个体现出来中央明确要求省政府对于本省财政负总责的精神。这个精神也与之前稳住经济大盘电话电视会议的谈话精神保持一致。


地方政府在中央与地方财权分配格局基本确定的情况下,地方又没有印钞权,在今后几年,能够通过什么办法来解决财政收支不平的问题呢?曾经融资平台依靠自身突破财政纪律解决了这个问题。而在当前,融资平台债务规模巨大,已是强弩之末,在受到财政纪律的约束之下,难以有较大作为。如今,这简直是一个解决了就可获诺贝尔奖级别的难题了。

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